Наскільки нинішні реформи задовольняють вимогам Єврокомісії?

Євроінтеграційні прагнення України – її повноцінне повернення до сім’ї європейських народів – є настільки тривалими та значними в політичному й економічному житті країни, що їх можна загалом ототожнити з усім новітнім відтинком української історії.
Здається, наразі Україна вийшла на фінішну пряму до бажаної мети – членства в Євросоюзі. Однак, актуальним залишається питання: скільки все ж лишилося до кінця дистанції?

М’яч на нашому боці

2014 року після перемоги Революції Гідності Україна ратифікувала Угоду про асоціацію з Європейським Союзом. З того часу набув чинності безвізовий режим; Україна долучилася до єдиного європейського авіапростору та європейської енергетичної системи; нещодавно було синхронізовано з ЄС митні процедури.

Найбільш визначні зрушення на цьому шляху відбулися вже під час повномасштабної військової агресії росії проти України. 28.02.2022 Україна подала заявку на членство в ЄС, а вже 23.03.2022 їй було надано статус держави – кандидата у члени ЄС.

Разом із заявкою України Рада ЄС розглядала також аналогічні звернення Молдови та Грузії. Якщо в задоволенні останньої було відмовлено, висновки Ради щодо України й Молдови виявилися досить нетиповими. У випадках, що мали місце раніше, Рада ЄС ухвалювала одне з двох рішень:

або визнавала державу такою, що задовольняє вимогам до кандидата у члени ЄС (у такому разі висновок містив запрошення до початку перемовин про входження держави до Союзу),
або ж відхиляла таку заявку, обґрунтовуючи, що саме не дозволяє визнати державу кандидатом (як відбулося із заявкою Грузії).

Натомість у випадку України ЄС погодився надати статус кандидата, проте без запрошення до перемовин і з визначенням рекомендацій у таких сферах:

реформа Конституційного Суду України,
завершення судової реформи,
завершення формування антикорупційних правоохоронних органів,
реформування правоохоронних органів,
протидія відмиванню коштів,
імплементація антиолігархічного законодавства,
гармонізація законодавства про аудіовізуальні медіа зі стандартами Євросоюзу,
завершення реформи законодавства про національні меншини.

Як висловилася Єврокомісія у своєму висновку, «Комісія рекомендує надати Україні статус кандидата з розумінням того, що буде втілено такі кроки». Отже, можна припустити, що саме виконання наданих рекомендацій уможливить початок перемовин щодо вступу України до ЄС. Водночас гальмування роботи над рекомендаціями може поставити під сумнів європейські перспективи України. Таким чином, наразі хід за українською владою, від зусиль якої й залежить динаміка подальших взаємин із Союзом.

Восени цьогоріч очільник Уряду Денис Шмигаль вважав, що виконання рекомендацій Єврокомісії можливе до кінця року. Наразі ж, попри рекордну інтенсивність роботи парламентарів, досягнення цього результату, вочевидь, дещо відтерміновується. Прогрес України оцінюватиме Європейська Комісія у своєму щорічному моніторингу. Важливо зауважити, що оскільки формулювання рекомендацій, окрім іншого, відсилають до висновків Венеційської комісії, Єврокомісія спиратиметься на позицію останньої в оцінці кроків вітчизняного законодавця.

Нижче спробуємо проаналізувати основні зусилля та здобутки України на шляху до виконання рекомендацій ЄС.

Передусім, Конституційний Суд

Реформування Конституційного Суду України (КСУ) Європейська Комісія поставила на перше місце. Немає потреби додатково пояснювати важливість належного функціонування цієї інституції після кризи 2020 року, коли патова ситуація між КСУ і Президентом могла поставити під сумнів не лише європейську інтеграцію України, а й ефективне законотворення як таке.

Єврокомісія рекомендувала ухвалити й утілити законодавство щодо відбору кандидатів на посади суддів КСУ, який включав би оцінку їхніх професійних навичок і доброчесності. Ще раніше Венеційська комісія наполягала на відборі таких кандидатів незалежною комісією. Зауважимо також, що серед суб’єктів повноважних призначати суддів до КСУ (Президент, Парламент і З’їзд суддів) останній ніколи не провадив конкурсного відбору кандидатів, а Президент для цього створював тільки ad hoc комісії. Процедура відбору різними суб’єктами призначення досі не уніфікована, як і застосовані в Конституції України вимоги до судді КСУ («високі моральні якості», «правник з визнаним рівнем компетентності»).

На виконання цих рекомендацій було розроблено законопроект № 7662. Законодавець передбачив, що суб’єктам призначення у відборі кандидатів до КСУ сприятиме Дорадча група експертів, що перевірятиме їхню доброчесність і компетентність. Група включатиме шістьох осіб, при чому трьох призначатимуть вітчизняні органи влади, а ще трьох – Венеційська комісія, а також міжнародні й іноземні організації, що надавали Україні допомогу в царині конституційної реформи й верховенства права.

23.11.2022 Венеційська комісія розглянута направлений їй законопроект і сформулювала в своєму висновку рекомендації щодо його поліпшення, зокрема, щодо:

збільшення складу Дорадчої групи експертів до семи задля уникнення ймовірної deadlock ситуації шляхом включення до неї додаткового міжнародного / іноземного експерта,
визначення негативного висновку експертів щодо кандидата як остаточного й такого, що блокує його призначення,
визначення граничного строку повноважень експертів, процедури їх заміщення та громадського контролю за їхньою діяльністю.

Однак, 13.12.2022 законопроект № 7662 було прийнято як Закон № 2846-ІХ без урахування висновку Венеційської комісії. Президент України не скористався правом вето й підписав Закон, і 23.12.2022 він набрав чинності.

Таким чином, у царині реформи конституційної юстиції наразі ухвалено законодавство, що ігнорує висновок Венеційської комісії, який слугуватиме еталоном в оцінці Єврокомісії. Експерти вважають, що така ситуація потребує додаткового втручання законодавця задля забезпечення порозуміння з ЄС.

Ще раз про судову реформу

Рекомендації Єврокомісії в цій сфері стосуються запуску роботи Вищої ради правосуддя (ВРП) і Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС). Ці органи постали внаслідок масштабної реформи судової влади, що розгорталася з 2016 року. Однак, недоліки їхнього формування й незадовільні результати їхньої діяльності (що було визнано, зокрема, Венеційською комісією) зумовили потребу в перегляді підходів до відбору кандидатів до складу ВРП і ВККС, а також запровадження додаткових інструментів перевірки їхньої доброчесності. Відповідні зобов’язання Україна ще раніше взяла на себе перед МВФ і ЄС.

У цій царині парламентом було ухвалено Закони №№ 1629-ІХ (щодо відновлення роботи ВККС) і 1635-ІХ (щодо оновлення ВРП), що передбачають:

формування конкурсної комісії (що надалі включатиме представників адвокатської, прокурорської й наукової спільнот, а наразі – міжнародних експертів) задля організації відбору кандидатів на посади членів ВККС,
формування Етичної ради (що матиме аналогічний склад), що здійснюватиме перевірку доброчесності кандидатів до ВРП і чий висновок з цього приводу матиме обов’язковий характер.

Наразі обидві інституції сформовані; їхня діяльність, перервана російським вторгненням, наразі відновлена, а отже, у рамках цієї рекомендації ЄС наразі йдеться саме про успішну організацію конкурсів і здійснення призначень. Таким чином, ця частина вимог Європейської Комісії активно наближається до повного виконання. Як відзначають експерти, можливими перепонами на цьому шляху можуть стати політичне втручання й обмеження гласності; утім, пов’язаних з цим істотних ризиків досі вдається уникнути.

Слід також відзначити, що формування ВРП і ВККС важливе, серед іншого, у зв’язку з нещодавньою ліквідацією Окружного адміністративного суду міста Києва: без повноцінної діяльності цих інституцій не є можливим ні формування нового складу цього суду, ні проведення оцінювання суддів ОАСК. Натомість, без забезпечення цих процесів розгляд адміністративних справ може бути паралізований з огляду на завантаженість Київського окружного адміністративного суду, якому передали відповідний обсяг роботи.

Протидія корупції

Рекомендації Єврокомісії включають також посилення боротьби з корупцією та призначення керівників антикорупційних правоохоронних органів.

Україна наразі виконала цю рекомендацію в частині довгоочікуваного призначення переможця конкурсу на посаду Спеціальної антикорупційної прокуратури. Крім цього, наразі організовано конкурс на посаду директора Національного антикорупційного бюро України (строк повноважень колишнього очільника НАБУ Андрія Ситника сплив навесні 2022 року).

Серед інших потенційних кроків задля дотримання цієї рекомендації – забезпечення для НАБУ можливості автономно здійснювати негласні слідчі дії в рамках власних проваджень. Однак, відповідні законодавчі пропозиції допоки відсутні.

Реформа правоохоронного сектора

Європейська Комісія у своєму висновку рекомендує ухвалити загальний стратегічний план реформування всього сектору правопорядку як частини безпекового середовища України.

Україна, починаючи з 2014 року, доклала чималих зусиль до реформування поліції та прокуратури; запуску роботи новостворених правоохоронних органів (Державне бюро розслідувань, Бюро економічної безпеки). Рекомендація Єврокомісії в цій частині не містить конкретизованих приписів; однак, зважаючи на воєнні реалії, можна виокремити такі чинники, що привертатимуть увагу законодавця:

імплементація Національної концепції «Безпечна громада», що передбачає переосмислення забезпечення громадської безпеки на рівні ОТГ і реконфігурацію участі в цьому процесі владних органів,
урегулювання залучення ДФТГ і ТРО до забезпечення громадської безпеки,
ухвалення раніше розробленої Офісом Генерального прокурора Концепції реформи кримінальної юстиції на 2022–2030 рр.

Протидія відмиванню коштів

Рекомендації Єврокомісії з приводу забезпечення протидії відмиванню коштів загалом корелюють з імплементацією стандартів FATF, а також дотриманням вимог Четвертої та П’ятої директив ЄС, зобов’язання щодо втілення яких Україна взяла в Угоді про асоціацію з ЄС.

Можна зазначити, що в цій царині Україна має визначні успіхи, зумовлені такими кроками законодавця:

приєднання до Глобального реєстру бенефіціарних власників компаній,
запровадження вимоги щодо повідомлення про кінцевих бенефіціарних власників під час будь-якої реєстраційної дії, а також щодо подання державному реєстраторові корпоративної структури юридичної особи,
розширення визначення кінцевого бенефіціарного власника,
забезпечення можливості оперативного онлайн-доступу до публічних реєстрів, а також подання документів для здійснення реєстраційних дій у режимі онлайн,
посилення фінансового моніторингу відповідно до Закону України № 361-ІХ.

Антиолігархічний закон

У частині втілення положень антиолігархічного законодавства Європейська Комісія відсилає до висновку Венеційської комісії, на який Закон України № 1780-ІХ наразі очікує. З огляду на відсутність такого висновку наразі досить важко говорити про корекцію візії з цього питання, що її пропонує Уряд і Президент.

Нагадаємо, що до цього часу Кабмін затвердив План заходів щодо запобігання зловживанню надмірним впливом олігархами, а Президент ухвалив Положення про Реєстр олігархів. Однак сам такий Реєстр не був створений і наразі відсутні особи, офіційно визнані олігархами.

Отже, поки що відсутні як рішучі кроки влади в цій царині, так і оцінка вжитих заходів Венеційською комісією.

Гармонізація законодавства про медіа

Ця рекомендація Європейської Комісії передбачає узгодження законодавства України, що врегульовує діяльність аудіовізуальних ЗМІ, з положеннями Директиви 2010/13/EU. З цією метою Верховна Рада ухвалила 13.12.2022 проект Закону про медіа (законопроект № 2693-д), який наразі очікує на підпис Президента.

Серед іншого, законодавцем передбачено:

посилення ролі регулятора та вдосконалення порядку співрегулювання в сфері медіа,
запровадження регулювання діяльності окремих онлайн-ресурсів і платформ спільного доступу до відео,
конкретизацію вимог до корпоративної структури медіа,
заборону для суб’єктів, зареєстрованих в офшорних зонах, виступати постачальниками електронних комунікаційних послуг,
уніфікація та спрощення умов реєстрації медіа,
уніфікацію відповідно до стандартів ЄС визначення понять «європейський продукт», «європейська студія-виробник», «національний продукт», «незалежна студія-виробник»,
посилення гарантій захисту дітей від шкідливого контенту; розширення кола осіб, повноважний звернутися за спростуванням недостовірної інформації відповідно до стандартів ЄС.

Наразі в публічному доступі відсутній висновок Венеційської комісії з приводу Закону про медіа, однак позиції експертів і повідомлення очільника Верховної Ради свідчать про значні шанси на «залік» для України в цій царині.

Питання національних меншин

Рекомендація щодо завершення реформи законодавства про національні меншини загалом можна віднести до «звичних» для Єврокомісії: вона повторювалася в низці інших висновків щодо держав-кандидатів. Крім цього, як повідомляється, у контексті України це також відображає відповідні побоювання Угорщини.

У цій царині Україною ухвалено Закон №№ 1616-ІХ (щодо корінних народів) і законопроект № 8224 (щодо національних меншин). Також з 2019 року значного розвитку набуло мовне й освітнє законодавство, дотичні до націокультурної проблематики.

В експертному середовищі відзначають окремі термінологічні недоліки останнього законопроекту; крім цього, чинним освітнім і мовним законодавством не цілком враховано висновки Венеційської комісії.

Водночас, як повідомив спікер парламенту Руслан Стефанчук, законопроект про національні меншини здобув схвалення в ЄС. Наразі задля оцінки кроків України в цій царині слід очікувати на висновок Венеційської комісії.

Прийдешні перспективи

Як бачимо, Україна вже має чималі здобутки щодо виконання рекомендацій Європейської Комісії: розроблено й ухвалено основоположні закони, здійснено ключові призначення. Водночас, досі очікується оцінка Венеційською комісією низки законодавчих кроків; окремі процеси мають бути повноцінно запущені або завершені. Крім цього, не до кінця зрозумілою залишається реакція ЄС на ігнорування висновку Венеційської комісії в рамках реформи КСУ. Таким чином, для законотворців й органів влади залишається чимало роботи на прийдешній 2023 рік.

Такий темп роботи української влади, скоріш за все, викличе похвалу Європейської Комісії, що звикла до куди менш поспішної роботи національних урядів у рамках інтеграції до Союзу балканських країн. Утім, слід розуміти, що для України цього може виявитися вкрай недостатньо.

По-перше, наразі країна переживає нечувану консолідацію довкола євроінтеграційних прагнень: у парламенті відсутня бодай одна політична сила, що активно виступала би проти вступу до ЄС; євроінтеграцію підтримують рекордні 86% громадян. Така консолідація політикуму та громадянського суспільства створює вкрай сприятливі умови для ефективної роботи задля наближення членства в Союзі.

По-друге, рівень європейської підтримки (фінансування, антиросійські санкції, сприяння українському бізнесу й біженцям) неабияк пов’язане з інтенсивним впровадженням Україною євроінтеграційних кроків. Нинішні історичні реалії, у яких Україна збройно захищає свободу Європи, надають чималий шанс для подолання звичних для Євросоюзу довгих бюрократичних процедур. Саме таким є настрій української влади, що заявляла про намір впоратися з дотриманням рекомендацій до кінця 2022 року. Гальмування реформ може підірвати довіру європейських інституцій у втілюваність таких планів.

Навряд чи Україна колись мала більш сприятливі умови для втілення реформ і більш авторитетний імідж у світі для забезпечення міжнародного сприяння. Долучитися до торування шляху до ЄС має стати місією кожного з правничого чи ділового середовища.