Было бы скорее неожиданно, чем удивительно для Украины, если в 2020 году, настолько богатом вызовами и сюрпризами, отечественная конституционная юстиция не преподнесла бы особой пищи для размышлений.
Действительно, решение Конституционного Суда Украины («КСУ», «Суд») от 27.10.2020 № 13-р/2020 («Решение»), согласно которому статья 366-1 Уголовного кодекса Украины, предусматривающая наказание за декларирование недостоверных данных, а также ряд положений Закона Украины «О предотвращении коррупции» касательно полномочий НАПК в сфере е-декларирования, были признаны неконституционными и утратившими силу, вызвало как значительный общественный резонанс, так и широкий отклик экспертов, после которого здесь остается лишь подбить итоги не совсем состоявшегося, но успешно разрешенного конституционного кризиса.
Напомним динамику событий
27.10.2020 Решением КСУ были признаны неконституционными нормы законодательства, обеспечивавшие функционирование публично доступного реестра е-деклараций, а также привлечение к уголовной ответственности за декларирование недостоверных данных. Суд мотивировал Решение, в частности, непропорциональной жесткостью санкции, предусмотренной статьей 366-1 УК, а также чрезмерным вмешательством НАПК в деятельность судей, что ставит под угрозу независимое функционирование судебной власти.
В то же время, Решение встретило жесткое невосприятие в медиа и среди специалистов. Так, в частности, критики Решения апеллировали1 к наличествующему у ряда судей конфликту интересов, несовершенству правового обоснования Решения, а также срыву Решением антикоррупционной реформы и угрозой потери экономических преференций со стороны Европейского Союза2 и Международного валютного фонда3. Подобные настроения, распространяемые в социальных сетях и медиа, послужили основой для акций протеста, широкого общественного недовольства Решением, а также постулирования тотального недоверия4 граждан к КСУ.
30.11.2020 Президентом Украины В.А. Зеленским был представлен неотложный законопроект № 4288, согласно которому предлагалось признать Решение ничтожным, а также прекратить полномочия всего состава КСУ, действовавшего на момент принятия Решения.
31.11.2020 меры, предложенные Президентом, были раскритикованы в письме Председателя Венецианской комиссии Дж. Букиккио как нарушающие положения Конституции Украины и принцип разделения властей. 09.12.2020 Президент обратился к парламенту с просьбой не рассматривать упомянутый законопроект до получения вывода Венецианской комиссией.
04.12.2020 Верховная Рада возобновила уголовную ответственность за декларирование недостоверных сведений согласно статьям 366-2 и 366-3 УК, смягчив при этом санкцию за такое правонарушение (в актуальной редакции применимыми видами наказаний остаются только штраф, общественные работы и запрет на занятие должностей) и внедрив градацию ответственности в зависимости от объема незадекларированных активов. Еще ранее был возобновлен публичный доступ к е-декларациям.
В своем выводе от 10.12.2020 («Вывод») Венецианская комиссия выбрала компромиссный взгляд, указав: «Конституционный суд не может быть «наказан» за свои решения, но его работа должна быть улучшена», а также предоставила5 ряд предложений по проведению реформы КСУ, в частности, касательно (i) ограничения дискреции КСУ в рассмотрении дела исключительно вопросами, эксплицитно поднятыми заявителями, (ii) конкретизации понятия «конфликт интересов» применительно к конституционной юстиции, (iii) детализации дисциплинарной ответственности судей КСУ, (iv) необходимости отбора кандидатов на должность судей КСУ независимой комиссией, а также (v) ужесточения обязательств КСУ в части аргументирования своих решений. При этом, хотя Комиссия признает6 несовершенство и неполноту обоснования Решения, в Выводе однозначно заявляется7 о недопустимости пересмотра Решения парламентом: «последнее слово» должно оставаться за КСУ, а «его решения не безошибочны, тем не менее, они окончательны, даже если их можно посчитать неправильными».
Хотя с принятием нового законодательства в сфере е-декларирования и опубликованием Вывода в обсуждаемом деле поставлены все необходимые точки над «і», на наш взгляд, наиболее распространенные мифы, возникшие в связи с Решением, требуют дополнительного разбора.
Утрата силы статьей 366-1 УК приводит к существенному ущербу для правоохранительной практики
В 2019 году из 410 обвиненных по статье 366-1 УК 360 были освобождены8 от уголовной ответственности, 10 – освобождены от отбытия наказания, 32-м были назначены как наказание общественные работы, еще 8 – штраф. При этом ни одному обвиняемому суд не назначил наказание в виде лишения свободы. Показанная статистика не только демонстрирует незначительное количество дошедших до суда уголовных производств по данной статье (что обуславливает невозможность решающего влияния Решения на деятельность правоохранителей), но и свидетельствует о несоответствии предложенной законодателем жесткой санкции судебной практике: суды намеренны в рамках своей дискреции смягчают реально применимое наказание (необходимость чего обосновывает и КСУ в Решении).
Таким показателям сопутствует также неутешительная статистика, свидетельствующая о значительном превышении расходов на деятельность антикоррупционных органов над возмещенным ими ущербом.
Изложенное, с нашей точки зрения, придает положению статьи 366-1 УК характер нормы-декларации, символа борьбы с коррупцией, не имеющего утилитарного значения в рамках деятельности правоохранительной системы. Более того, смягчение санкции за декларирование недостоверных сведений, осуществленное парламентариями 04.12.2020 повысит уровень соответствия законодательных положений судебной практике как более чувствительному критерию справедливости.
Решение приводит к непоправимому ущербу
Действительно, решения КСУ, без исключений, являются обязательными, окончательными и не подлежащими обжалованию9. Тем не менее, Решение не ограничивает полномочия парламента по подготовке альтернативного или даже идентичного законопроекта, принятие которого будет означать восстановление предшествующего режима правового регулирования, о нивелировании которого сокрушались критики Решения.
Спорными также, на наш взгляд, представляются аргументы насчет недопустимости Решения из-за потенциально вызываемых им отрицательных экономических последствий для Украины. Во-первых, как показано в примечаниях выше, подобные опасения исходили исключительно от отечественных чиновников и медиа, а институции ЕС и МВФ не проявляли подобной жесткой позиции. Во-вторых, анализируемый аргумент, очевидно, не только не может быть обоснован относительно обеспечения суверенитета Украины, но и неизбежно заложит для правительства опасный прецедент допустимости лавирования, исходя из текущей финансовой повестки, в нарушение предписаний Конституции. Естественно, полностью избежать имиджевых потерь для государства будет затруднительно, тем не менее, руководство экономическими интересами без обеспечения надлежащей юридической техники угрожает, как будет показано ниже, стабильности национальной правовой системы.
«Разгон» КСУ как шанс разрешить кризис
Подобные меры касательно необходимости роспуска Суда парламентом поддержали ряд политических фигур и юристов. Также такой взгляд нашел отражение в законопроекте № 4288, позже отозванном Президентом по результатам коммуникации с Председателем Венецианской комиссии. Хотя подобный сценарий не был актуализирован, на наш взгляд, следует проанализировать упомянутые предложения с точки зрения юридической техники.
В целом, анализируемая позиция может быть опосредована предлагаемыми правовыми конструкциями (і) признания Решения ничтожным и (іі) прекращения полномочий всего состава КСУ при (ііі) отсутствии предложений насчет внесения каких-либо изменений в Конституцию.
Как показано выше10, актуальная редакция Конституции Украины не предусматривает возможности обжалования или пересмотра решений КСУ каким-угодно образом. Это означает, в частности, что Верховная Рада не имеет предусмотренных Конституцией полномочий касательно пересмотра Решения. Кроме того, законодательством предусмотрен11 исчерпывающий перечень условий, предполагающих прекращение полномочий судьи Конституционного Суда Украины, ни одно из которых не обуславливается решением парламента.
Таким образом, предложенные меры (i) были бы реализованы вне специально-разрешительного метода («разрешено только эксплицитно предусмотренное»), определенного12 как на национальном, так и на международном уровне как основа деятельности органов власти, а также (ii) могли бы открыть перспективы для дальнейшего произвольного выхода государственных органов за границы своей компетенции, что (ііі) могло бы нанести серьезный ущерб принципам правовой определенности, являющейся13 одним из основополагающих элементов верховенства права, а также (іv) разделения властей – основы современной демократии, гарантированный статьей 6 Конституции Украины и основанный на взаимном невмешательстве законодательной и судебной власти при однозначном разграничении их компетенций.
В целом, именно на этих замечаниях, в частности, и основан Вывод, представленный Венецианской комиссией.
Тем не менее, способны ли анализируемые радикальные меры однозначно разрешить наметившийся кризис? Нам представляется, что закон, предполагающий нивелирование Решения и роспуск Суда, вероятнее всего, был бы признан Судом неконституционным по представлению оппозиционных депутатов, и, таким образом, было бы возобновлено исходное положение. Попытка же внести соответствующие изменения в действующую Конституцию неизбежно означала бы необходимость предоставления Судом вывода о соответствии такого законопроекта статьям 157-158 Конституции Украины, что так же могло привести к патовой ситуации14.
Что делать?
К счастью, ответ на этот вопрос уже предоставила Венецианская комиссия. Ее простой рецепт: незыблемость разделения властей и актуальных предписаний Конституции при постепенном и продуманном реформировании проблемных институций на основе международных стандартов верховенства права.
Вместо вывода
Резонансные события, вызванные деятельностью Конституционного Суда Украины, не являются уникальным случаем в отечественной истории, и новая страница их разрешения должна, на наш взгляд, еще раз свидетельствовать о приоритете демократических стандартов и развития стабильных государственных институций перед краткосрочными политическими или экономическими выгодами.
Разрешение кризиса октября-ноября 2020 г. открывает перспективы для проведения обоснованных и эффективных реформ конституционной юстиции в 2021 году.
1 Например, об этом заявил Директор НАБУ Артем Сытник.
2 Так, 29.10.2020 Посол Украины при ЕС Николай Точицкий заявил, что Решение может послужить основанием для временного приостановления действия безвизового режима с ЕС.
3 Так, 04.11.2020 Министр финансов Сергей Марченко высказал предположение, что Решение ставит под угрозу получение следующих траншей кредита от Международного валютного фонда.
4 Согласно данным Центра Разумкова баланс доверия к КСУ за октябрь-ноябрь с.г. составил -46.3%; только 3.9% граждан полностью доверяют Суду.
5 См. Вывод Венецианской комиссии от 10.12.2020, п.п. 101-108.
6 Ibid., п.п. 17-21.
7 Ibid., п.п. 33, 38.
8 Такой статистикой оперирует, например, проф. Николай Хавронюк и др. исследователи.
9 См. положения статьи 151-2 Конституции Украины, а также части 5 статьи 88 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины».
10 Ibid. 9.
11 См. положение статьи 20 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины».
12 См. Доклад Венецианской комиссии от 04.04.2011, п.п. 45, 52.
13 Ibid., п. 51.
14 Как слабую аналогию к такой моделируемой ситуации можно привести вывод КСУ от 20.11.2019 № 6-в/2019, согласно которому КСУ отверг законопроект, предполагающий нечетко обозначенное расширение сферы парламентского контроля, в связи с угрозой принципу разделения властей, а также предполагаемым сужением таким образом гарантируемых прав и свобод граждан.